KPI뉴스 - '재초환 부담금' 논란…"폐지 해야" vs "개발이익 공공 환수 필요"

서울 강남권 재건축 단지에 수억원 대 재건축초과이익환수제(재초환) 부담금 부과 절차가 본격화되면서 제도에 대한 존폐 논쟁이 다시 확산하고 있다. 

조합원과 지방자치단체(서울 서초구)는 과도한 부담이 재건축과 주택 공급을 위축시킨다며 폐지·개선을 요구하고 있다. 반면 시민사회에서는 공공의 기여로 발생한 개발이익을 사회에 환원한다는 제도의 취지를 살려 환수 기능을 강화해야 한다는 비판이 나온다.

논쟁의 중심에는 재건축으로 늘어난 자산 가치 가운데 어느 정도를 개인의 투자 성과로 인정하고, 얼마를 공공에 돌려줄 것인지가 핵심이다. 개발이익 환수의 필요성과 조합원의 실제 납부 능력을 함께 살펴야 한다는 의미다.

▲ 재건축을 추진하고 있는 압구정 현대 아파트 단지 모습. [이상훈 선임기자]

10일 서초구에 따르면 구는 전날 반포현대(현 반포센트레빌아스테리움) 재건축 조합에 총 179억원 규모의 부담금 예정액을 사전 통지했다. 조합원 1인당 평균 약 2억2000만원 수준이다.

같은 날 서초구는 국토교통부에 재초환 폐지와 제도 개선을 촉구하는 2차 주민 탄원서도 전달했다. 서초구 내 9개 재건축 조합과 강남구 은하수조합 등 10개 조합, 주민 6936명이 참여했다. 구는 미실현 이익에 대한 부담금 부과가 조합원의 경제적 부담을 키우고 재건축 사업성을 떨어뜨릴 수 있다는 입장이다.

재건축 개발이익, 왜 공공이 환수하나

재초환은 재건축 과정에서 발생하는 초과이익의 일부를 환수해 주택가격 안정과 사회적 형평을 도모하기 위해 2006년 도입됐다. 2019년에는 헌법재판소에서도 합헌 결정을 내렸다.

징수된 재초환 부담금은 국가에 50%, 해당 광역지자체에 20%, 기초지자체에 30%가 귀속된다. 국가 귀속분도 지자체 평가를 거쳐 주거복지와 기반시설 확충 등에 활용된다. 부담금은 공공임대주택 건설과 주거환경 개선 등 공공 목적의 재원으로 활용되는 만큼 개발이익의 사유화를 억제하고 사회적 형평성을 높인다는 것이 제도의 취지다.

▲서울 주요 재건축 단지 재초환 부담금 예상액.[각 자치구]

이 제도가 나온 배경에는 재건축으로 발생한 가치 상승을 소유자의 투자와 노력만으로 만들어진 것은 아니다라는 것이다. 조합원이 공사비를 부담하고 사업 위험을 감수하지만 용적률 상향과 정비계획 승인 같은 공적 결정, 도로·철도·학교 등 사회가 투자한 기반시설도 사업성과 주택 가치에 영향을 준다는 것이다.

경제정의실천시민연합(경실련)이 개발이익 환수를 강화해야 한다고 주장하는 이유도 여기에 있다. 경실련은 용적률 상향과 공공시설 확충 등 사회적 요인으로 생긴 이익의 일부를 공공이 환수해 서민 주거 안정에 활용해야 한다는 입장이다.

경실련은 반복된 시행 유예와 부담금 완화로 이러한 환수 기능이 약해졌다고 지적한다. 주택 공급을 늘린다는 이유로 정비사업의 규제를 완화하면서 개발이익 환수까지 줄이면 자산 불평등이 심화할 수 있다는 주장이다.

공급 효과에 대해서도 다른 평가를 내놓고 있다. 경실련은 2012~2025년 서울에서 관리처분인가를 받은 재개발·재건축 등 정비사업 288건을 분석한 결과 기존 주택 약 26만호를 철거하고 약 31만호를 건립해 순증 물량은 약 5만3000호였다고 밝혔다. 새로 짓는 전체 물량과 기존 주택을 제외한 순증 물량을 구분해 공급 효과를 판단해야 한다는 것이다.

재건축 조합원, 분담금·재초환 부담금은 현금 지출 악화…재건축 사업 위축 우려

재초환을 두고 재건축 조합들이 가장 우려하는 것은 급등한 공사비와 금융비용으로 조합원 분담금이 늘어난 상황에서 재초환 부담금까지 더해진다는 점이다. 추가적인 현금 지출은 사업성을 악화시키고 재건축 추진을 지연시키는 요인이라는 지적도 있다. 

특히 오랜 기간 한 주택을 보유해 온 고령의 1주택자의 경우, 자산 가치가 상승했더라도 실제 가용 현금이 부족해 납부에 어려움을 겪는 사례도 있다.

은마아파트 인근의 한 공인중개사는 "이곳에는 평생 한 집에서 살아온 고령 거주자가 많다"며 "별다른 재산 없이 집 한 채만 가진 분들이 대부분이라 부담금에 대한 걱정이 크다"고 현장 분위기를 전했다.

이와 관련해 이은형 대한건설정책연구원 연구위원은 "과거 1970~80년대 저층 아파트 억제를 위해 설계된 제도를, 노후 중층 아파트 재건축 필요성이 절실한 현재 상황에 그대로 적용하는 것은 시대적 상황에 맞지 않는다"며 "조합원이 자기 자본과 위험을 감수해 추진하는 사업에 과도한 부담을 지우면 도심 주택 공급 전체를 위축시키는 걸림돌로 작용할 수밖에 없다"고 평가했다.

공공 환수 원칙과 실제 납부 부담 함께 살펴야

핵심은 개발이익의 존재 여부보다 환수 대상과 규모를 얼마나 합리적으로 산정하느냐에 있다. 재초환은 종료 시점 주택가액에서 개시 시점 주택가액과 정상주택가격 상승분, 개발비용 등을 제외해 초과이익을 산출하는 구조다. 

▲자려=국토교통부

따라서 정상주택가격 상승분과 개발비용의 평가 방식에 따라 부담금 규모가 달라질 수 있다. 민간의 실제 투자비용과 사업 위험, 공공기여 수준 등을 객관적으로 반영하고 산정 과정의 투명성을 확보하는 것이 중요하다.

정부는 장기보유 1세대 1주택자에게 최대 70%의 부담금 감면을 적용하고, 일정 요건을 충족하는 고령자에게는 납부 유예 제도를 운영하고 있다. 그러나 감면과 유예만으로 미실현 이익에 따른 유동성 문제와 부담금 산정의 적정성 논란을 모두 해소하기는 어렵다는 지적도 나온다.

결국 개발이익의 공공 환수라는 원칙을 유지하면서도 민간의 정당한 투자 성과와 공공의 기여분을 어떻게 구분하고 반영할 것인지가 관건이다. 아울러 미실현 이익에 따른 조합원의 현금 부담을 줄일 수 있도록 납부 시점과 방식의 유연성을 높이는 등 제도적 보완도 필요해 보인다.

KPI뉴스 / 설석용 기자 ssyasd@kpinews.kr

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