투기 억제, 규제완화 등 정책 패턴 반복
[편집자주] 1960년 초부터 올해 8월 말까지 정부가 발표한 부동산 정책은 각종 법안을 포함 30여 차례가 넘습니다. 대책이 나올 때마다 부동산 시장은 '냉·온탕'을 오가며 롤러코스터를 탔습니다.
주요 내용을 살펴보면 주택공사법이 공포된 1962년 '대규모 주택공급 대책'으로 출발해, 2018년 9월 과열지역 투기 억제 방안을 담은 '집값 안정'으로 이어집니다. 종국(終局)에는 정부 정책의 핵심 기조인 '국민의 주거 질 향상'에 초점이 맞춰졌습니다.
서울의 경우에는 인구 증가에 따른 주택 공급 절대 부족으로 부동산 가격은 쉴 새없이 뛰었습니다.
서민들 사이에서는 부동산 매매 차익을 통해 '일확천금'을 얻을 수 있다는 기대 심리가 작용했습니다. 부동산 시세차익을 노리는 '떳다방', '강남 복부인' 등은 부동산 투기의 적폐 대상으로 분류되기도 했습니다. 이들이 활보하면서 부동산 가격이 불안정해지는 결과를 낳았다는 분석도 있습니다.
정부는 이같은 불안정한 시장 상황에 따라 각종 대책을 내놓고 '옥죄고 풀어주는' 패턴을 반복했습니다.
다음은 1962년 1월 '대한주택공사법'부터, 지난달 '8.27 부동산 대책'에서 핵심 내용을 담았습니다.
◆박정희 정부, 대한주택공사법 공포…강남 개발 신호탄
△1962년 1월 20일 대한주택공사법 공포. 이 때 '대한주택영단'에서 '대한주택공사'로 명칭이 바뀌게 된다. 주택공사는 서울 마포, 서울 화곡 등에 대규모 주택단지를 건설하며 대형아파트 단지 조성에 주력했다. 한국 최초 아파트인 마포 아파트를 비롯해 한강맨션, 여의도, 압구정 현대아파트 등 대규모 주거단지가 차례로 개발된다.
△1966년 1월 19일 강남 개발의 신호탄이라고 할 수 있는 한남대교 건설이 시작된다. 이후 경부고속도로를 착공(1968년 2월1일)하며 한남대교는 서울~부산을 연결하는 고속도로의 관문 역할을 하게 된다. 영동 토지구획 정리 사업이 구체화되며 영동1·2지구, 잠실지구 등 대규모 택지개발이 시작됐다. 현재까지도 우리나라 부동산 역사에 '강남 불패' 신화를 세운 시발점으로 볼 수 있다.
△1967년 11월 1일 부동산투기 억제에 관한 특별조치세법. 토지 양도시 생긴 차익에 대해 세금을 부과한 것으로 정부가 부동산 시장에 개입한 첫 정책이라고 할 수 있다. 이후 1974년 말 소득세법 개정으로 폐지되며, 양도소득세로 흡수됐다.
△1972년 1월 1일 제1차 국토종합개발계획. 박정희 정부의 대표적인 국토개발 사업으로 전국을 한강·금강·영산강·낙동강 등 4대강 유역으로 구분해 개발했다. 다만 수도권 집중 현상 등 대도시의 과밀화, 경부축 중심의 인구와 산업의 집중 등 지역 격차가 심화되는 문제점이 발생되기도 했다. 1972년부터 1981년까지 실시됐으며, 이 때 토지 개발에 초점을 맞춘 정책들이 대거 등장했다. 결과 1963~1977년 사이 서울시 전역의 지가는 87배 수준으로 크게 상승했고, 강남지역의 지가는 176배 가량 폭등했다.
◆전두환정부, 분양가 상한제 등 투기 억제 대책 발표
△1980년 12월 31일 택지개발촉진법. 전두환정부가 주택경기 활성화에 집중하기 위해 내놓은 부동산 정책으로 도시의 주택난을 해소하고 주택건설에 필요하면 정부가 일괄 매수해 택지로 개발할 수 있도록 하는 것이 골자다. 강남구 개포, 강동구 고덕, 양천구 목동, 노원구 상계, 중계동 등 대형 택지지구가 조성됐다. 신도시 공급의 근거가 됐던 이 법은 지난 2014년 폐지됐다.
△1981년 5월 18일 주택경기 활성화 대책. 이전 세 차례 주택경기 활성화 대책에 이은 양도세율 인하 및 국민주택 전매기간 단축 등 규제 완화 내용이 담겼다.
△1982년 12월 22일 주택 투기 억제 대책. 부동산 시장이 과열되자 분양가 상한제, 전매제한 등의 투기 억제 정책이 포함됐다. 이후 토지거래 신고제 및 토지거래 허가제를 연이어 실시하며 규제기조를 이어가게 된다.
△1986년 2월 12일 주택건설 활성화 대책. 정부의 규제로 인해 부동산 시장이 냉각되자 1가구 2주택자 양도세 면제기간 연장 방안 등이 포함됐다. 시장에서는 부동산 활성화 정책으로 읽혔다. 하지만 이듬해 또 다시 시장 상황에 따라 투기 억제와 규제 완화를 반복하는 임기대응적 정책이 나오면서 부동산 가격이 치솟게 된다. 1981~1983년 주택 가격 40.6% 급등, 1981년 26.5%였던 매매가 대비 전세가율이 1987년 122.2%가 될 정도로 부동산 과열을 겪게 된다.
◆노태우정부, 분당·일산 등 신도시 건설
△1988년 8월 10일 부동산 투기 억제 대책. 노태우 정부는 과열된 부동산 시장을 진정시키기 위해 2주택 양도세 면제 기간을 2년에서 6개월로 단축하는 양도세 중과 방안을 내놨다. 또한 1주택 비과세 요건을 3년 거주 5년 보유로 강화하고, 종합 토지세를 2년 앞당겨 조기 실시하는 계획을 담았다.
△1989년 2월 4일 공급확대 및 규제 병행 정책. 성남시 분당, 고양시 일산, 부천시 중동, 안양시 평촌, 군포시 산본 등 5개 신도시에 주택 200만호 건설 계획을 발표하는 등 공급 확대 정책을 시행했다. 동시에 민간 아파트 분양권 전매 금지 및 2주택 과세 강화 등 규제 정책을 동시에 폈다.
△1989년 12월 1일 '토지공개념' 투기 억제 대책. 토지의 개인적 소유권은 인정하되 토지시장이 제대로 작동하지 못할 경우 정부가 토지시장에 개입하게 되는 토지공개념이다. 정부는 이를 근거로 택지소유상한제, 토지초과이득세, 개발이익환수제로 대표되는 강력한 투기억제 대책을 발표한다. 토지의 과세표준인 공시지가도 이때 도입됐다. 개발 사업으로 인해 주변지역의 지가까지 가파르게 상승하는 등 사회 문제로 떠오르자 실시된 조치였다.
△1992년 12월 31일 노태우정부 규제 정책. 전국적으로 집값이 가장 많이 올랐던 때가 노태우 정부 시절이다. 1988년 올림픽 성공적인 개최로 무역수지 흑자기조가 이어졌고, 시중 유동성이 상승하며 부동산 가격 상승으로 이어졌다. 당시 서울 아파트 값은 70.7%가량 급등했다. 이 때문에 부동산 정책 중 상당수가 규제 정책이었다.
◆김영삼정부, 금융·부동산실명제 실시
△1993년 8월 12일 금융실명제 실시. 김영삼정부 대선 공약으로 금융 거래 시 실명을 확인한 후에만 거래가 이루어지도록 의무화한 조치이다. 이전까지는 저축 장려를 위해 가명, 차명, 무기명 금융거래도 허가해 탈세 및 부정부패, 청탁의 온상으로 지적됐다.
△1995년 1월 6일 부동산실명제. 금융실명제와 마찬가지로 부동산 거래 시 실질적으로 보유한 본인의 이름으로 등기하게 했다. 부동산 거래의 투명성을 끌어올렸다는 평가를 받는다.
◆김대중정부, 국민임대주택 100만호 건설
△1998년 5월 8일 규제 완화 대책. IMF 경제 위기를 안고 출발한 김대중정부가 얼어붙은 부동산 시장을 띄우기 위해 규제 완화 대책을 발표했다. 분양권 재당첨 금지기간을 국민주택은 10년에서 5년, 민영주택은 폐지했다. 청약자격과 청약가입 제한을 완화하며 규제 완화 정책에 시동을 걸었다는 평가다.
△1998년 5월 22일 주택 경기 활성화 대책. 5.8완화 대책 발표 이후 보름 만에 주택경기 활성화 대책이 나왔다. 분양가 자율화 및 분양권 전매 한시 허용 방안이 담겼다. 이 밖에 양도세 1년간 면제, 85㎡이하 신축 주택 구입시 5년간 100% 면제, 신축 주택 구입 시 취·등록세 25% 감면, 토지거래허가신고제 폐지 등 굵직한 규제 완화 정책이 나왔다.
△1999년 3월 22일 주택경기 활성화 조치. 분양가 전면 자율화, 한시적이었던 분양권 전매를 허용키로 했다.
△2002년 9월 4일 주택시장 안정대책. 이전 규제 완화 정책으로 2000년 이후 부동산 시장이 과열되기 시작한다. 이에 김대중정부는 주거 안정을 위해 10년 국민임대주택을 100만호 건설하는 등 임대주택 확대 방안을 내놨다. 여기에 투기과열지구 분양권 전매 강화 및 청약요건 강화, 재건축 안전진단 강화 등 투기 억제 방향으로 정책을 전환한다. 하지만 집값은 고공행진을 이어갔다.
◆노무현정부, ‘투기와의 전쟁’ 선언
△2003년 5월 23일 부동산 가격 안정대책. 노무현정부는 이전 정부에서 규제 완화 정책에 따른 부작용이 나타나자, 투기와의 전쟁을 선언하며 강력한 규제 정책을 내놓게 된다. 분양권 전매를 다시 제한하고, 1순위 자격 및 재당첨을 제한한다. 또한 수도권 및 충청권을 투기 과열지구로 지정하고, 부동산 보유세도 강화했다.
△2003년 10월 29일 주택시장 안정 종합 대책. 이 대책에는 공공임대주택 150만 가구 건설, 1가구 3주택자 양도세 중과세, 종합부동산세 도입 및 조기 시행, 주택거래 신고제 도입, 토지거래 허가 강화 등의 규제 방안이 담겼다.
△2005년 08월 31일 부동산 투기 억제 방안. 잠시 주춤했던 부동산 시장이 다시 상승세로 전환함에 따라 정부는 부동산 실거래가 신고제, 분양가 상한제 확대, 분양권 전매 제한 강화, 종부세 과세대상 6억원으로 확대, 1가구 2주택 양도세 중과세 등의 방안을 발표했다.
△2006년 3월 30일 주택시장 합리화 방안. 재건축으로 발생하는 개발이익의 일부를 임대아파트로 환수하거나 부담금의 형태로 추가 징수하는 재건축개발이익환수제를 실시했다. 투기지역의 LTV(주택담보대출비율)가 40%로 확대되고, DTI(총부채상환비율)가 시행됐다.
△2007년 1월 11일 부동산 제도 개편 방안. 강남 등 투기지역 민간분양가 상한제 및 원가 공개, 1인 1건 담보대출 제한, 수도권 민간주택 전매 기간 확대 등의 강력한 규제 정책이 발표된다. 동시에 총 260만 가구 장기임대주택공급 계획을 발표하며 공급을 확대하기도 했다. 노무현정부는 임기 내내 강력한 투기 규제를 이어가며 집값 잡기에 노력했지만, 이미 과열된 부동산 시장은 쉽게 진정되지 않았다. 규제를 펴면 오히려 집값이 오르는 부작용을 겪기도 했다.
◆이명박정부, 보금자리주택 32만 가구 공급
△2008년 9월 1일 양도세·종부세·상속세 인하. 2008년 글로벌 금융위기(리만브라더스 사태)에 따른 경기침체를 겪은 이명박 정부는 부동산 규제를 적극 완화하며 경기 부양을 시도한다. 양도소득세 기준 6억→9억원으로 상향, 세율 9~36%→6~33%로 인하, 상속·증여세율 10~50%→6~33%로 인하, 종합부동산세 과세기준 6억→9억원으로 상향 조정했다.
△2008년 11월 3일 경제 위기 종합 대책. 강남 3구 외 주택 투기지역 및 투기과열지구 해제, 양도세 비과세 거주 요건 폐지, 재건축 소형평형 의무비율을 85㎡ 이하, 60% 이상으로 완화하는 방안 등이 포함됐다.
△2009년 8월 27일 보금자리주택공급 확대 방안. 이명박 정부는 규제는 완화하고, 서민을 위한 보금자리주택 공급을 확대하는 방안도 함께 진행했다. 이 정책에는 2012년까지 수도권 그린벨트 내 보금자리주택 32만가구 공급, 보금자리주택지구 5~6곳 지정, 위례신도시에 보금자리주택 2만2000가구 공급 등이 포함됐다. 또한 중소형아파트 전매 제한기간 5년에서 7~10년으로 강화하는 방안도 함께 담겼다. 다만, 서민 주거 안정에 초점을 맞췄던 장기공공임대주택 공급보다 분양주택 공급 위주로 진행되며 시세차익을 사유화한다는 지적을 받기도 했다.
△2012년 5월 10일 주택거래 정상화 방안. 이 대책은 이명박정부의 '규제 완화 완결판'이라고 불린다. 주택거래 정상화 및 서민 중산층 주거 안정 지원방안이라고 못박아 뒀지만 주택거래 정상화에 방점이 찍혀있다. 이 방안에는 강남 3구 투기 지역 해제, 주택 단기양도시 양도세 중과세율 완화, 다주택자 양도세 중과 폐지, 분양가 상한제 폐지, 재건축 부담금 부과 중지, 수도권 분양권 전매제한 기간 완화, 생애최초 주택구입자금 지원 확대, 도시형 생활주택 기금지원 확대 등 다양한 대책이 포함됐다.
◆박근혜정부, ‘초이노믹스 정책’ 규제 완화
△2013년 4월 1일 부동산 규제 완화. 박근혜정부는 첫 부동산 대책을 이전 정부와 마찬가지로 규제 완화에 방점을 뒀다. 생애 최초 주택구입 시 취득세 면제, 9억원 이하 신규 또는 미분양 주택 구입시 5년간 양도세 전액 면제, 다주택자 양도세 중과 폐지, 민간공급 공공분양 7만가구→5만가구 축소 방안 등이 포함됐다.
△2014년 7월 24일 '초이노믹스' 정책. 최경환 경제팀은 당시 7월과 9월 잇따라 규제 완화 방안을 내놨다. 당시 LTV, DTI를 70%로 일괄 완화하는 방안이 발표됐고, 재건축 연한 완화 및 청약 1순위를 완화하는 대책이 마련됐다. 다만 이 대책은 부동산 관련 금융 규제를 대폭 완화하며, 기존주택은 물론 분양주택의 거래를 부추기는 핵심 변수가 됐다는 평가를 받는다.
△2015년 1월 13일 임대주택 사업 '뉴스테이' 발표. 박근혜정부는 주택시장이 과열되자 규제 방안의 하나로 중산층 주거 불안을 해소하기 위해 '뉴스테이(New Stay)'를 도입한다. 이어 2016년 11월 13일 강남 4구 등 투기과열 지역의 분양권 전매를 금지하고, 1순위 청약조건을 강화해 투기 수요를 통제하는 대책을 내놓기도 했다.
△2016년 12월 31일 대출규제 완화. 박근혜정부는 규제 완화를 통한 부동산 띄우기에는 성공했다. 하지만 저금리와 대출규제완화 등 금융 규제를 파격적으로 완화하면서 가계부채가 급등해 경제 상황을 불안하게 만들었다는 분석이 나온다. 박근혜정부 4년간 가계부채는 380조원 늘어난 1344조원으로 역대 최대 증가폭을 기록했다.
◆문재인정부, ‘핀셋 규제’
△2017년 6월 19일 부동산 '핀셋 규제'. 문재인정부는 집값 상승과 가계부채 상승이라는 악조건 속에 이른바 '핀셋 규제'를 내놓는다. 맞춤형 LTV·DTI 강화, 청약 조정 대상지역 추가 선정(경기 광명, 부산 기장, 부산진구), 전매제한기간 강화, 재건축 규제 강화 등을 발표했다. 다만 광범위한 규제가 아니라, 몇 가지 필요한 부분만 규제하는 방안을 내놓아 '핀셋 규제'라 불린다.
△2017년 8월 2일 투기과열 지구 지정. 이전 대책보다 좀 더 세밀하게 대책을 발표했다. 서울 전지역과 경기도 과천, 세종시를 투기과열지구로 지정, 강남 4구 등 서울 11개구가 투기지역으로 지정했다. 여기에 LTV와 DTI를 40%로 강화하고, 재건축 초과 이익 환수제가 부활했다.
△2018년 08월 27일 투기지역 추가 지정. 서울 동작구와 종로구, 중구, 동대문구를 투기지역으로 새롭게 지정했다. 또한 경기 광명시와 하남시를 투기 과열지구로, 경기 구리와 안양시 동안구, 수원 광교 택지지구 등 3곳을 조정대상지역으로 신규 지정했다. 이와 함께 집값 안정을 위해 수도권 30만호 주택공급 확대 방안도 제시했다.
KPI뉴스 / 서상준 기자 ssj@kpinews.kr
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